1.6 VZDELÁVACÍ SYSTÉM

Úvod

Jednou z často ignorovaných oblastí sociálneho štátu je zodpovednosť za vzdelávací systém krajiny. Dôsledky nesprávneho manažmentu tejto oblasti majú významný dosah na ekonomickú, sociálnu ako aj politickú budúcnosť krajiny. Výsledky školstva a vzdelávacieho systému majú totiž kľúčový dopad na vývoj spoločnosti a na jej pripravenosť obyvateľstva na produktívnu fázu života ako aj na účasť obyvateľstva na občianskom živote cez voľby a verejnú diskusiu. Práve preto je dopad zlyhania sociálneho štátu v oblasti vzdelávania výrazne problematickejší a to nielen z hľadiska hospodárskych dôsledkov. Slovenský vzdelávací systém je podobne ako iné aspekty sociálneho systému je až na malé výnimky pod kontrolou verejnej siete vzdelávacích inštitúcií. To siaha od predškolskej dochádzky až po vysoké školstvo, ktoré sú dostupné pre obyvateľstvo bezplatne.

Verejnosť podporuje tento trend a vníma vzdelávanie ako právo, ktoré im má verejný sektor poskytovať. Prieskum názorov o sociálnom štáte poukázal na to, že ľudia na Slovensku najviac podporujú kolektivistický prístup a rolu štátu v prípade intervencie štátu v oblastiach zdravia, školstva, pracovno-právnych vzťahov, sociálnej starostlivosti a životnej úrovne. V oblasti vzdelávania dokonca až 81 % účastníkov prieskumu súhlasí s názorom, že „spoplatnenie vysokoškolského štúdia by bránilo chudobnejším ľuďom študovať na vysokých školách, preto musí štát garantovať bezplatné vzdelávanie od základnej až po vysokú školu.“^[1] Vzdelávanie teda je jednou z oblastí, podobne ako zdravotníctvo, kde obyvateľstvo na Slovensku nesúhlasí s pohľadom, že služby v týchto oblastiach by mali byť nakupované ako tovar, ale majú byť bezplatne poskytované všetkým obyvateľom rovnako. Toto právo na „bezplatné vzdelávanie“ vrátane vysokoškolského je garantované aj v Ústave SR. Zároveň neexistuje celospoločenská diskusia o tom ako využiť nové technologické vymoženosti na rozvoj školstva cez zavedenie konkurencie a slobodu voľby. Práve naopak, snahy o zmenu sa takmer výlučne zameriavajú na zmenu prostredníctvom centrálneho nastavenia systému.

Obhajoba verejného systému vzdelávania stojí na niekoľkých deklarovaných cieľoch, ktoré má tento systém plniť:

1. zlepšiť materiálne postavenie obyvateľstva cez prípravu študentov na prácu, z toho hľadiska má teda významný dopad na zabezpečenie vyššej produktivity obyvateľstva a jeho uplatnenia sa na trhu práce. Školstvo je tak zodpovedné aj za prípravu pracovnej sily pre potreby priemyslu a služieb, ktoré dominujú v ekonomike,
2. civilizačná funkcia zabezpečiť osvojenie podporu demokratického systému,
3. zabezpečiť rovný prístup ku kvalitnému vzdelávaniu pre všetky sociálne skupiny obyvateľstva, najmä s ohľadom na obyvateľstvo ohrozené chudobou, aby sa znížilo riziko predčasného ukončenia školskej dochádzky^[2].

1.6.1 Slabé výsledky systému verejného školstva na Slovensku

Napriek takto nastaveným cieľom a očakávaniam je však realita slovenského školstva dosť odlišná. Zo systému sociálneho štátu s garanciou spoločensky prospešných cieľov sa na Slovensku v praxi vytvoril byrokratizovaný systém, ktorého výsledky sú s ohľadom na ciele nedostatočné. Slovenské verejné školstvo za deklarovanými cieľmi zaostáva, čo sa prejavuje aj v medzinárodnom porovnaní od KPMG s názvom The Growth Promise Indicators z roku 2018, podľa ktorej je najväčšou slabinou Slovenska práve oblasť rozvoja ľudského kapitálu, teda oblasť vzdelávania. Do tohto hodnotenia sa započítavajú faktory ako výsledky vedomostných textov, ako aj kvalita vzdelávania s ohľadom na potreby trhu práce.

Ďalším špecifickým problémom je významná nerovnosť kvality poskytovaného vzdelávania.^[3] Slovenské školstvo teda v praxi zaostáva v kľúčových oblastiach, ktoré mali byť sľúbenými pozitívami verejne poskytovaného a z daní plateného systému vzdelávania.

Problémom je fakt, že teoreticky poňatý sociálny štát v oblasti vzdelávania sa v praxi prejavuje v podobe dominancie verejného sektora voči partnerom v súkromného a tretieho sektora, centrálne nastavených osnov, obmedzovanie konkurencie ako aj slobody voľby pre študentov a rodičov. Tento systém sa v praxi dá charakterizovať vznikom množstva silných záujmových skupín, ktoré v systéme obhajujú svoje postavenie na úkor zamerania sa na predstavy klientov tohto systému, študentov.

V tejto kapitole sú rámcovo predstavené hlavné zlyhania takéhoto nastavenia sociálneho štátu v oblasti vzdelávania, ktoré vychádzajú z povahy verejne poskytovaného ako aj financovaného systému vzdelávania od základného cez stredné až po vysoké školstvo.

Týmito tromi problémami sú:

• nízka efektívnosť verejnej správy školstva,
• odolnosť systému voči tlakom na jeho reformu,
• absencia voľby v procese a teda aj motivácií na znižovanie cien a zvyšovanie kvality výučby.

1.6.2 Neefektívna verejná správa slovenského školstva

Prvým hlavným problémom slovenského školstva, z ktorého plynú jeho ďalšie problémy, je neefektívna inštitucionálna správa verejných inštitúcií spravujúcich školstvo s minimálnou šancou na jeho reformu. Do systému rozhodovania o regionálnom školstve vstupuje príliš veľa aktérov. Patria sem aktéri na národnej úrovni (Ministerstvo školstva, vedy a výskumu a športu SR, Ministerstvo financií SR, Ministerstvo vnútra SR), regionálnej úrovni (vyššie územné celky) ako aj lokálnej úrovni (obce) a samotné školy. To vedie k nízkej transparentnosti celého systému ako aj nejasnej inštitucionálnej kapacite rozdelenej medzi týchto aktérov. Tento proces vedie k prílišnej byrokracii systému, ktorá vedie k jeho komplikácii a následne absencii motivácií smerom k lepšiemu rozhodovaniu o systéme v prospech študentov.^[4]

Systém správy financií v regionálnom školstve je práve z tohto dôvody príliš komplikovaný a absentuje v ňom tlak na efektívnejšiu správu týchto zdrojov. Výsledkom je napríklad absencia tlaku na reformu siete škôl s ohľadom na vývoj demografickej krivky. To vedie k plytvaniu zdrojmi na školy (na úrovni základného, stredného ako aj vysokého školstva), ktoré by sa v prirodzenom trhovom prostredí museli zlúčiť kvôli externým faktorom. Ďalšie nesprávne motivácie vychádzajú z nastavenia platieb v rámci tohto systému, ktoré sa pozerá na počet žiakov, čo vedie k nesprávnym motiváciám pre školy. Rovnako aj absentuje prispôsobovanie sa inštitúcií tlaku trhu práce, ktoré by ohrozili existujúcich aktérov v systéme. Ilustráciou tohto stavu je správa Najvyššieho kontrolného úradu z roku 2016, ktorý zhodnotil, že „zložitosť financovania regionálneho školstva pramení z jeho viaczdrojovosti, čo má vplyv predovšetkým na administratívnu náročnosť sledovania výdavkov podľa zdrojov.“^[5]

1.6.3 Absencia reforiem a systému na zabezpečenie dlhodobej udržateľnosti

Druhým súvisiacim problémom je odolnosť systému voči snahám na jeho reformu, ktoré trvajú od konca 20. storočia. Napriek desiatkam rokov snáh sa systém nedokázal prispôsobiť zmenám na trhu práce a jeho súčasný stav sa stáva ukážkou kontrastu súkromného a verejného sektora. Prvou oblasťou je neschopnosť systému oceniť prácu učiteľov a dostať ich platovo na úroveň kvalitných odborníkov, ktorí sa uchytia v súkromnom sektore. Platy vychádzajú práve z dôvodu silného postavenia tradičných záujmových skupín v školstve z tabuliek, kde učiteľovi náleží plat bez ohľadu na to, ako kvalitné vzdelávanie poskytuje a bez spätnej väzby od študentov. Napriek úpravám systém kreditov a zvyšovaní platov neviedol k zvýšeniu atraktívnosti učiteľskej profesie oproti pozíciám v súkromnom sektore. Nástupný plat učiteľov v regionálnom školstve sa aj v roku 2019 nachádzal pod úrovňou 1000 eur, čo je pod úrovňou priemernej mzdy.^[6]

Toto je prvý moment, ktorý ovplyvňuje kvalitu ľudí uchádzajúcich sa o prácu učiteľa v školstve. Ten má za následok primárne nízku kvalitu vzdelávania a teda zhoršovanie výsledkov regionálneho a vysokého školstva. Dlhodobo má však tento systém problém z hľadiska vlastnej stability, ktorá je ohrozená postupným zvyšovaním priemerného veku učiteľov. Inými slovami, kvôli absencii motivácií pre kvalifikovaných ľudí na ich vstup do školstva sa stáva, že v školstve postupne dominujú starší učitelia a hrozí postupne v niektorých predmetoch ich nedostatok už v priebehu nasledovných rokov. Kým v roku 2009 bol priemerný vek učiteľov 41 rokov, v roku 2014 bol tento vek na úrovni 45 rokov. To znamená, že v systéme chýbajú mladí učitelia, ktorí by nahrádzali odchádzajúcich do dôchodku.^[7] Fakt, že štát nie je schopný zabezpečiť a zaplatiť učiteľov, ohrozuje stabilitu systému a spochybňuje základné argumenty za jeho zachovanie v rámci sociálneho štátu.

Problémom je aj nerovnaká kvalita poskytovaného vzdelávania, ktorá sa prejavuje najmä vo výsledkoch testovania žiakov deviatych ročníkov škôl po celom Slovensku. Výsledky poukazujú významné rozdiely medzi kvalitou poskytovaného vzdelávania medzi okresmi. Za celoslovenským priemerom výrazne zaostávajú regióny s vyššou mierou chudoby, čo naznačuje zlyhanie sociálneho štátu v oblasti vzdelávania z hľadiska rovnosti kvality vzdelávania ako kľúčového aspektu úspechu v pracovnom živote.^[8]

1.6.4 Absencia následkov voľby štúdia, konkurenčného tlaku a systému motivácií

Doteraz spomenuté problémy školstva vychádzali z jeho centrálneho nastavenia a neschopnosti prispôsobiť systém na zachovanie kvality vzdelávacieho systému pre učiteľov. Posledným aspektom zlyhania sociálneho štátu v oblasti vzdelávania je aspekt poskytovania vzdelávania „zadarmo,“ teda bez existencie finančnej motivácie a slobody voľby zo strany študentov a ich rodičov. Na Slovensku sa táto diskusia vzťahuje najmä na vysoké školstvo. To čelí viacerým problémom práve pre absenciu nákladov voľby zo strany študentov a pre absenciu konkurenčného tlaku, ktorý by nútil vysoké školy prispôsobiť sa týmto zmenám.

Základnou charakteristikou slovenského verejného vysokého školstva je jeho dostupnosť bezplatne po dobu piatich rokov štúdia. To je pre záujemcov financované zo štátneho rozpočtu, kde sa 37 % rozpočtu na vysoké školy alokuje podľa počtu študentov, zatiaľ čo zvyšok sa prideľuje podľa výstupov vedeckej činnosti vysokých škôl a univerzít (39 %), sociálnych potrieb študentov (12,6 %), investičných potrieb vysokých škôl, návrhov na rozvoj vysokých škôl a v neposlednom rade ako paušál na nakupovanie tovarov a služieb.^[9] Toto nastavenie v kombinácii s dominanciou verejných vysokých škôl vedie k absencii tlaku na reformu vnútorných aspektov kvality najmä zo strany správy vysokého školstva a kvality výstupov, ako ukazovali výsledky medzinárodného porovnania.

1.6.5 Neprepojenie štúdia a uplatnenia na trhu práce

Výsledkom týchto procesov je množstvo nesprávnych motivácií. V prvom rade záujemca o štúdium na strednej alebo vysokej škole nepociťuje ekonomické dopady voľby výberu štúdia. To znamená, že nezohľadňuje náklady na štúdium na vybranej inštitúcií s ohľadom na finančný prínos, ktorý mu toto štúdium prinesie po jeho doštudovaní. Zároveň školy nie sú nútené reformovať svoje fungovanie ako aj kvalitu a relevantnosť poskytovaného štúdia s ohľadom na hospodársku súťaž, ktorej by museli čeliť v akomkoľvek inom odvetví. Štúdium sa stáva prostriedkom k získaniu titulu, ktorý vyžadujú zamestnávatelia bez ohľadu na pridanú hodnotu a zvyšovanie produktivity absolventov alebo ich uplatnenie na trhu práce. Tieto motivácie v rozhodovacom procese študentov absentujú.

Inými slovami, absolvent vychádza z univerzity a môže pôsobiť v odbore, ktorý vôbec neštudoval, a často na pozícii, kde by mu mohla stačiť stredná škola. Zároveň v kombinácii s možnosťou študovať odbor bez ohľadu na hodnotenie „návratnosti takejto investície“ sa vďaka verejnému financovaniu vysokých škôl ocitlo v stave, kedy počet študentov spoločenskovedných odborov oproti roku 2006 stúpol na takmer trojnásobok do roku 2010.^[10] Stalo sa tak bez toho, aby existovala potreba zvyšovania absolventov v týchto odboroch alebo kontrola kvality absolventov alebo minimálne kvality získaných prenositeľných zručností (transferable skills). Navyše tento vývoj nastal práve v období najciteľnejšej hospodárskej krízy posledných 30 rokov, kedy práve dopyt po tejto pracovnej sile nerástol.

Dopad v kontexte Priemyslu 4.0

Špecifickým sa stal tento problém nesúladu medzi štúdiom a uplatnením na trhu práce v kontexte zavádzania Priemyslu 4.0, ktoré vyžaduje silnejšie prepojenie medzi potrebami trhu práce a vzdelávacieho systému. V kontexte rýchlo napredujúcich potrieb zamestnávateľov na Slovensku je ambícia vytvoriť mechanizmus na prepojenie ich potrieb s vzdelávacím systémom s ohľadom na kritickú dostupnosť kvalifikovanej pracovnej sily v budúcnosti. Z pozície štátu je veľmi náročné nastaviť rámec diskusie medzi zamestnávateľmi a vzdelávacími inštitúciami. Oveľa jednoduchšie toto prepojenie vytvorí cenový mechanizmus. Ten v kombinácii s osobnou zodpovednosťou bude signalizovať študentom, ktoré odbory štúdia by boli pre nich najperspektívnejšie

Základným spoločným menovateľom týchto problémov je preto absencia motivácie študentov dbať na hodnotu tejto investície do ich budúcnosti. Pokiaľ študent ide študovať odbor bez tlaku nato, aby z neho získal vyššiu produktivitu alebo uplatniteľné zručnosti, uspokojí sa s nízkou kvalitou škôl a zameraním sa na získanie titulu bez zodpovedajúcej kvalite vzdelania. Preto ani nikoho neprekvapí, že tento trend sa na Slovensku spustil v dôsledku dopadov hospodárskej krízy po roku 2007, kedy narástol počet mladých nezamestnaných ľudí. Nastalo teda rozhodnutie prijať mladých ľudí na štúdium najmä v spoločenskovedných odboroch. Počet študentov týchto odborov prekonal celkový počet vysokoškolských študentov v predkrízovom období. Napriek postupnému doznievaniu hospodárskej krízy sa však návrat do pôvodných počtov študentov nedostavil.^[11]

V neposlednom rade, pokiaľ sa človek zameria na mýtus, ako štátom dotované školstvo pomáha chudobným dosiahnuť vyššie vzdelanie, výsledok môže byť dosť odlišný. Podľa výskumu zameraného na programy vysokého štúdia v Spojených štátoch poukazujú na to, že štátom preplácané „bezplatné“ programy štúdia môžu odrádzať študentov z chudobných komunít a prospievať práve bohatším vrstvám, ktorých štúdium by tak bolo dotované z peňazí všetkých obyvateľov, teda vrátane nižších vrstiev. Miesto zamerania sa na „bezplatné“ štúdium by sa teda skôr mohli zvažovať programy štipendií pre nízkopríjmové skupiny, aby bola skutočná pomoc šikovným študentom z chudobného prostredia efektívnejšia. Tieto výsledky pomáhajú spochybniť mýtus efektívnosti „bezplatného“ poskytovania štúdia so zámerom na podporu prístupu všetkých sociálnych skupín ku kvalitnému vysokoškolskému vzdelaniu.^[12]

Záver

Prísľub sociálneho štátu v oblasti vzdelávania zlyhal v porovnaní s realitou, ktorá spočíva v skostnatenom systéme bez schopnosti reagovania na zmeny v rámci demografie, hospodárstva alebo kvalifikácií, ktoré študentom poskytuje.

Vzdelávací systém na Slovensku je tradične oblasťou, kde mýtus potreby sociálneho štátu pretrváva bez ohľadu na jeho dopady v praxi. Sociálny štát v oblasti vzdelávania má mýtus v podobe vytvárania rovnej štartovacej plochy pre všetkých obyvateľov a zabezpečenie minimálneho štandardu vzdelávania v celej krajine. Tieto deklarované ciele sú však v rozpore so súčasným stavom regionálneho ako aj vysokého školstva na Slovensku.

Vzdelávací systém na Slovensku nedokáže napĺňať svoje dlhodobé ciele a zároveň zlyháva v schopnosti adaptovať sa na nové výzvy v ekonomike. Tie sa v budúcnosti môžu veľmi negatívne prejaviť na schopnosti udržať dostatok učiteľov vo vzdelávacom systéme ako aj dosiahnuť prispôsobenie sa obsahu vzdelávania potrebám trhu práce. V systéme absentujú základné trhové mechanizmy na vyriešenie týchto problémov.

Preto je nevyhnutné poukazovať na nebezpečné následky pokračovania tohto systému dominovaného centralizovanou byrokraciou a netransparentným systémom. Pomôcť v tomto môžu viaceré trhové opatrenia na zavedenie cenových signálov, konkurencie a zákazníckeho prístupu na zabezpečenie kvalitného systému vzdelávania.

Riešenia existujú v možnosti liberalizácie systému vzdelávania z hľadiska hneď v niekoľkých smeroch. Prvým, ktorý vychádza zo snahy zaviesť zákaznícky prístup vo vzdelávaní, je možnosť využívania vzdelávacích kupónov na nákup preferovaného vzdelávania od jeho poskytovateľov. To by prinieslo právomoc do rúk rodičov žiakov a študentov a zároveň by motivovalo konkurenčné správanie sa poskytovateľov vzdelávania. Tento systém bol navrhnutý Miltonom Friedmanom a v obmedzenej miere bol zavedený v niektorých krajinách ako Čile, Kolumbia, Írsko alebo Hongkong.^[13]

Druhým bodom by bola liberalizácia na strane poskytovateľov cez prizvanie nových partnerov zo súkromného sektora a rozšírenie ponuky vzdelávacích programov. Výsledkom by mala byť konkurencia nových učebných postupov, učebných osnov a hľadanie optimálneho vzdelávacieho modelu, s ohľadom na špeciálne potreby konkrétnych skupín obyvateľstva. Samozrejmou súčasťou by bolo otvorenie trhu s učebnicami a ďalším vzdelávaním učiteľov v systéme základného a stredného školstva. To by prispelo k spusteniu procesov racionalizácie siete verejného vzdelávacieho systému a mohlo by byť nasledované zrušením neefektívnych priamo riadených organizácií ministerstva školstva.

Posledným aspektom by bolo zrušenie byrokratických nastavení vychádzajúcich z centralizovanej podoby systému vzdelávania. Táto zmena by zahŕňala napríklad zmenu spôsobu plnenia povinnosti vzdelávať sa, zníženie rozsahu a tiež dĺžky jej plnenia. Zároveň by sa mohli liberalizovať platy učiteľov a stať sa závislé od dopytu po ich službách alebo vyhodnotení ich kvality. Tieto zmeny by výrazne posunuli vzdelávací systém na Slovensku dopredu.

Literatúra

Poznámky pod čiarou

1. FOCUS (2018) ↑

2. Ministerstvo školstva, vedy a výskumu a športu SR (2013) ↑

3. TASR (2018) ↑

4. Kubánková, Korintuš, Sládečková, Zátorská (2017) ↑

5. NKÚ (2015) ↑

6. Gröhling (2019) ↑

7. SITA (2017) ↑

8. Ministerstvo školstva, vedy a výskumu a športu SR (2013) ↑

9. TO DÁ ROZUM (2017) ↑

10. Drotován (2010) ↑

11. Gröhling (2018) ↑

12. Whistle, Hiler (2019) ↑

13. Friedman (1955) ↑